Van ambities naar concreet beleid

Gezondheidsbelastingen in Rutte IV

Een miniatuurfiguurtje loopt met een winkelwagentje over een berg suiker.
Luisteren
Luc L. Hagenaars
Wilma E. Waterlander
Citeer dit artikel als
Ned Tijdschr Geneeskd. 2022;166:D6669
Abstract
Download PDF

‘We verhogen de belasting op suikerhoudende dranken en we verhogen de accijnzen op tabak. We maken bindende afspraken met de industrie over gezondere voedingsmiddelen. We bezien hoe we op termijn een suikerbelasting kunnen invoeren en de BTW op groente en fruit naar 0% kunnen verlagen.’

Samenvatting

Het kabinet Rutte IV ambieert om prijsmaatregelen in te voeren op (on)gezonde voeding. Op basis van wetenschappelijke literatuur beschrijven wij in welke vorm deze maatregelen de volksgezondheid kunnen verbeteren. Ten eerste bepleiten we dat de frisdrankbelasting tenminste 10, liefst 20%, moet bedragen en het best kan worden vormgegeven zoals in het Verenigd Koninkrijk, met tarieven die afhangen van het suikergehalte. Alcohol lijkt de dans te ontspringen, terwijl met ‘minimum unit pricing’ een effectief instrument tegen problematisch drankgebruik bestaat. Een bredere belasting op ongezonde voeding, zoals een suikerbelasting, en een btw-nultarief voor groente en fruit zijn belangrijk voor een algeheel gezonder voedingspatroon. Deze maatregelen zijn lastiger uitvoerbaar, maar in het buitenland effectief gebleken. Om de kans van slagen te vergroten, is gedegen uitvoering van belang. Ook moet benadrukt worden dat deze maatregelen niet alleen goed zijn voor de volksgezondheid, maar ook voor onder andere de overheidsfinanciën en de klimaatopgave.

Luisterversie

artikel

Vanuit de gezondheidszorg werd positief gereageerd op deze passage in het regeerakkoord van kabinet Rutte IV. Met deze plannen volgt het kabinet rechtse overheden die dergelijke prijsmaatregelen invoerden in onder andere Denemarken, Finland, Frankrijk, Hongarije en het Verenigd Koninkrijk. Vaak speelde mee dat de maatregel noodzakelijke belastinginkomsten opleverde of was de maatregel onderdeel van een hervorming van het belastingstelsel, wat laat zien dat meer factoren een rol spelen dan alleen de volksgezondheid.1

In dit artikel stellen we op basis van de wetenschappelijke literatuur een invulling van de maatregelen voor. We benoemen dilemma’s in de uitvoering en de politieke keuzes die nog gemaakt moeten worden. We richten ons op de nieuwe maatregelen en laten daarom de tabaksaccijns buiten beschouwing.

Huidige belasting op alcoholvrije dranken verhogen en aanpassen

‘We verhogen de belasting op suikerhoudende dranken’, dat suggereert dat er al een frisdranktaks bestaat. Dit klopt. Sinds 1993 geldt een verbruiksbelasting voor alcoholvrije dranken (zie infokader Belasting op suiker). Naar verwachting veroorzaakt deze belasting nauwelijks gezondheidswinst. Ten eerste omdat deze daarvoor – met bijna 9 cent per liter – te laag is. Verschillende wetenschappelijke onderzoeken hebben aangetoond dat dergelijke belastingen alleen gedragseffect hebben als de consumentenprijs met minimaal 10% maar liever 20% stijgt.2 Een systematische review en meta-analyse concludeerde bijvoorbeeld dat elke 10% prijsverhoging leidde tot 7% minder frisdrankconsumptie.3 Een andere systematische review vond dat de consumptie met 24% daalde bij een prijsverhoging van 20%.4 De relatie tussen prijs en consumptie is dus niet lineair.

Op basis van deze studies concludeerde een expertcommissie in opdracht van de Wereldgezondheidsorganisatie dat significante gezondheidswinst enkel te verwachten valt als de consumentenprijs met ten minste 20% stijgt.5 Studies laten inmiddels ook zien dat het gedragseffect beklijft bij dergelijk hoge belastingen, en empirische en modelleringstudies wijzen op afname van obesitas en gerelateerde aandoeningen.6,7

Ten tweede, uit de samenstelling van de huidige verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken valt op te maken dat belastingheffing in plaats van gezondheidsbevordering het doel is. Suikerrijke sappen en limonades maar ook suikervrije frisdranken en mineraalwater worden momenteel belast, terwijl zuiveldranken met veel suiker – zoals chocolademelk – niet belast worden.

Ten slotte is niet algemeen bekend dat er op dit moment al verbruiksbelasting wordt geheven, terwijl de maatschappelijke aandacht voor een frisdranktaks een belangrijke factor lijkt te zijn voor de ordegrootte van de consumptievermindering.8

De huidige Nederlandse verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken moet een hoger tarief en een andere ontwerp krijgen om gezondheidswinst te kunnen realiseren. Het kabinet gaat de verbruiksbelasting ook fors verhogen, omdat deze vanaf 2023 jaarlijks 300 miljoen euro extra moet opleveren. Tevens wordt vanaf 2024 mineraalwater uitgezonderd. Gezondheidsbevordering wordt dus een belangrijker doel van de maatregel.

Laat het belastingtarief afhangen van het suikergehalte

Mineraalwater uitzonderen is goed, maar beter is om het tarief af te laten hangen van het suikergehalte. In het VK bijvoorbeeld gelden drie suikerafhankelijke tarieven om de industrie te stimuleren minder suiker te gebruiken (tabel). De Britse overheid kondigde de maatregel in 2016 aan, maar voerde deze pas in april 2018 in, om producenten de tijd te geven voor productherformulering. Als gevolg hiervan daalde het suikergehalte al vóór april 2018. Vergeleken met een trendscenario zonder belasting werd een jaar na invoering evenveel frisdrank verkocht, maar daar zat wel 10% minder suiker in.9 Met deze uitwerking wordt ook het punt beslecht hoe om te gaan met suikervrije frisdranken. Die worden immers hetzelfde behandeld als dranken met een beetje suiker, terwijl de duidelijk ongezondere suikerrijke dranken zwaarder belast worden.

Diverse andere landen hebben een vergelijkbaar model (tabel), zonder noemenswaardige juridische en uitvoeringstechnische hobbels.8 Wij adviseren het nieuwe kabinet om ook toe te werken naar een suikerafhankelijk tarief. Omdat in het VK bleek dat de aankondiging van de maatregel een positieve schaduw vooruitwerpt, mag voor een goede uitvoerbaarheid enige tijd worden uitgetrokken.

Tabel
Overzicht suikertaksen in Europese landen
Tabel | Overzicht suikertaksen in Europese landen

Duurdere frisdrank, dan ook duurdere drank

Het kabinet wil voorkomen dat over drank met weinig alcohol minder accijns moet worden betaald dan over frisdrank. Daarom wordt het laagste accijnstarief van alcohol tot 2,3% gekoppeld aan het tarief voor alcoholvrije dranken. Ook heeft de Tweede Kamer onlangs een voorstel aangenomen waarbij de huidige vier bieraccijnscategorieën worden vervangen door één tarief van € 7,49/hectoliter per volumeprocent alcohol. Hierdoor wordt bier met 2% alcohol iets goedkoper en zwaar bier iets duurder.10

Dat neemt niet weg dat sommige drank erg goedkoop blijft. Een halve liter zwaar bier (12%) van een goedkoop merk kost bijvoorbeeld maar iets meer dan een euro. Een minimumprijs per eenheid alcohol (MUP) is een veelbelovende maatregel om dit probleem op te lossen, maar die wordt niet in het regeerakkoord genoemd. Empirische studies uit Schotland en Canada laten zien dat juist problematische drinkers door een MUP minder drinken. Een recent gepubliceerd RIVM-onderzoek wijst ook op de uitvoerbaarheid van MUP, onder andere omdat de horeca drank verkoopt die toch al duurder is.11

Ongezonde voeding duurder maken werkt, maar is niet makkelijk

Het kabinet wil ‘bezien hoe’ een suikertaks kan worden ingevoerd, waarmee waarschijnlijk een belasting op meer suikerrijke voeding wordt bedoeld. Frisdrank is weliswaar een van de meest ongezonde caloriebronnen, maar enkel een frisdrankbelasting is ontoereikend om eetpatronen gezonder te maken. Hiervoor moeten ook voedingsproducten met veel suiker, zout en verzadigd vet belast worden, en groente en fruit moeten gesubsidieerd worden, bleek uit een gerandomiseerd experiment met ruim 1100 proefpersonen.12 Een review van de Wereldgezondheidsorganisatie komt tot eenzelfde conclusie.2 Al deze prijsmaatregelen leiden tot gezondheidswinst, waarbij verschillende studies suggereren dat de suikertaks – op alle producten met een bepaalde hoeveelheid toegevoegde suiker – de grootste winst oplevert.13,14

Een brede belasting op ongezonde voeding kent echter juridische en uitvoeringstechnische hobbels. De Deense vettaks die tussen 2011 en 2012 gold is uniek, omdat deze geen specifieke productgroep, maar de nutriënt verzadigd vet belastte. Het beeld ontstond dat deze insteek veel administratieve rompslomp en handhavingsproblemen veroorzaakte. Wat de feitelijke problematiek was is lastig te achterhalen, omdat het beeld van rompslomp en handhavingsproblemen werd gevoed door lobby vanuit de industrie.15 Daarnaast werden in eerste instantie vlees en melk uitgezonderd, maar daar staken Europese staatssteunregels een stokje voor. Iets vergelijkbaars gebeurde in Finland. Daar werd in 2017 een ‘snoepbelasting’ afgeschaft vanwege de dreiging van rechtszaken omdat sommige Finse producten waren uitgezonderd.1

Ook het Nederlandse ministerie van Financiën stelt dat een belasting op meer ongezonde voeding haken en ogen heeft.16 Er spelen vraagstukken over de tariefstelling, wie de belasting moet betalen en handhaven, en om welke producten het precies gaat. Er kan bijvoorbeeld makkelijker worden gecontroleerd of belasting wordt betaald over voorverpakte chocoladerepen, dan over chocoladerepen die een winkel zelf maakt. Maar analyses naar de uitvoerbaarheid van belastingen op ongezonde voeding in de VS,17 Mexico,18 en Hongarije laten zien dat er wel degelijk mogelijkheden zijn (zie infokader Hongaarse ‘public health product tax’). Ons advies is om net als in Hongarije stapsgewijs te werken, beginnend met een serieuze inventarisatie van geschikte productgroepen.

Goedkopere groente en fruit werkt, maar is niet makkelijk

Het kabinet wil ook ‘bezien hoe’ de btw op groente en fruit afgeschaft kan worden. Volgens opinieonderzoek is dit de populairste maatregel uit het hele regeerakkoord.19 Mensen kopen inderdaad meer groente en fruit als dit goedkoper wordt, zo bleek uit een Nederlandse studie waarin mensen een half jaar lang 50% korting kregen op groente en fruit. Ter vergelijking: voorlichting had geen effect.20

Momenteel is het afschaffen van de btw op groente en fruit onmogelijk, omdat Europese regelgeving lidstaten verplicht om minstens 5% btw te heffen. De Europese Raad heeft onlangs echter voorgesteld om een nultarief mogelijk te maken voor 7 productgroepen, waaronder voeding, in het kader van de klimaatopgave.21 Dat besluit moet worden bekrachtigd door het Europees Parlement, waarna het juridisch mogelijk wordt.

Economen zijn niet enthousiast over verschillende btw-tarieven, waaronder nultarieven, omdat dit de transactiekosten verhoogt en discussie oproept waarom een lager tarief wel voor het ene en niet voor het andere doel wordt ingezet. Dit speelt vooral bij grensgevallen. Groenten en fruit zijn in veel ongezonde producten verwerkt, zoals een diepvriespizza. De Belastingdienst heeft daarom het verlagen van de btw als onuitvoerbaar beoordeeld.16 In een Nederlands experiment bleek het echter wel mogelijk om in een supermarkt groente en fruit in blik, bevroren of vers af te bakenen,20 conform de richtlijnen van het Voedingscentrum.

Een nultarief voor groente en fruit levert dus een belangenafweging op tussen de volksgezondheid, administratieve lasten bij ondernemers en de legitimiteit van het btw-instrument. Daar komt bij dat de schatkist door deze maatregel jaarlijks grofweg een half miljard euro zou mislopen.16 Om de kans te vergroten dat de afweging in het voordeel van de volksgezondheid overhelt, moet de maatregel in het publieke en politieke debat ook geframed worden in het kader van de klimaatdoelen. Dat zou terecht zijn, omdat een plantaardiger eetpatroon bijdraagt aan de reductie van broeikasgassen.22

Kortom, er moet inderdaad ‘bezien worden’ hoe de btw op groente en fruit kan worden afgeschaft. Wij stellen voor om te onderzoeken of een nultarief mogelijk is voor producten die geheel uit groente en fruit bestaan. Een mogelijk alternatief is om via een subsidieregeling groente en fruit goedkoper te maken, bijvoorbeeld als onderdeel van de kortingen die gemeenten organiseren voor minimahuishoudens. Tot slot wijzen we op indicaties dat supermarkten binnen de keten van groente en fruit hoge winstmarges genieten.23 Deze situatie moet op tafel liggen bij het maken van de ‘bindende maatregelen met de industrie’ die het kabinet zegt na te streven.

Concretisering van gezonde ambities

Onze analyse levert een beleidsagenda op om de ambities in het regeerakkoord te concretiseren. Wij zien geen reden waarom de reeds bestaande belasting op alcoholvrije dranken niet kan worden aangepast zodat het tarief afhangt van het suikergehalte, omdat andere Europese landen een dergelijke systematiek nu al toepassen. Minimumprijzen voor alcohol zijn ook het overwegen waard. Moeilijker, maar niet onmogelijk, zijn maatregelen om ongezondere voeding duurder en groente en fruit goedkoper te maken.

Om een maximaal resultaat te behalen moet benadrukt worden dat deze maatregelen de volksgezondheid, de overheidsfinanciën én de klimaatopgave ten goede komen. Het is belangrijk om aan te sluiten bij deze belangen en hun behartigers in het publieke en politieke debat, zowel in het ontwerp als in de framing van de maatregelen. Dat kan ook, omdat gezondheidsbelastingen daadwerkelijk goed zijn voor de schatkist en een plantaardiger eetpatroon daadwerkelijk beter is voor het klimaat. Een tweede les is dat juridische en uitvoeringstechnische hobbels serieus genomen moeten worden, omdat draagvlak snel verdampt bij onduidelijkheid hierover.24

Tot slot merken we op dat beleidsvorming nooit een rechtlijnig proces is en er vaak maar kleine stapjes mogelijk zijn.25 In dat kader juichen we de voorgenomen trendbreuk in het beleid toe, en roepen we de gezondheidswetenschappelijke gemeenschap op om bij te dragen aan de uitvoering. Zodat Nederland niet alleen in de export, maar ook in de consumptie van gezonde voeding een voorloper wordt.

Literatuur
  1. Hagenaars LL, Jeurissen PPT, Klazinga NS. The taxation of unhealthy energy-dense foods (EDFs) and sugar-sweetened beverages (SSBs): An overview of patterns observed in the policy content and policy context of 13 case studies. Health Policy. 2017;121:887-94. doi:10.1016/j.healthpol.2017.06.011. Medline

  2. Thow AM, Downs SM, Mayes C, Trevena H, Waqanivalu T, Cawley J. Fiscal policy to improve diets and prevent noncommunicable diseases: from recommendations to action. Bull World Health Organ. 2018;96):201-10. doi:10.2471/BLT.17.195982. Medline

  3. Afshin A, Peñalvo JL, Del Gobbo L, et al. The prospective impact of food pricing on improving dietary consumption: A systematic review and meta-analysis. PLoS One. 2017;12:e0172277. doi:10.1371/journal.pone.0172277. Medline

  4. Powell LM, Chriqui JF, Khan T, Wada R, Chaloupka FJ. Assessing the potential effectiveness of food and beverage taxes and subsidies for improving public health: a systematic review of prices, demand and body weight outcomes. Obes Rev. 2013;14:110-28. doi:10.1111/obr.12002. Medline

  5. Wereldgezondheidsorganisatie. Fiscal policies for diet and prevention of noncommunicable diseases. Technical Meeting Report. Genève: WHO; 2015.

  6. Gračner T, Marquez-Padilla F, Hernandez-Cortes D. Changes in weight-related outcomes among adolescents following consumer price increases of taxed sugar-sweetened beverages. JAMA Pediatr. 2022;176:150-8. Medline

  7. Goiana-da-Silva F, Severo M, Cruz E Silva D, et al. Projected impact of the Portuguese sugar-sweetened beverage tax on obesity incidence across different age groups: A modelling study. PLoS Med. 2020;17:e1003036. doi:10.1371/journal.pmed.1003036. Medline

  8. Hagenaars LL, Jeurissen PPT, Klazinga NS, Listl S, Jevdjevic M. Effectiveness and Policy Determinants of Sugar-Sweetened Beverage Taxes. J Dent Res. 2021;100:1444-51. doi:10.1177/00220345211014463. Medline

  9. Pell D, Mytton O, Penney TL, et al. Changes in soft drinks purchased by British households associated with the UK soft drinks industry levy: controlled interrupted time series analysis. BMJ. 2021;372:n254. doi:10.1136/bmj.n254. Medline

  10. Tweede Kamer stemt in met wijziging heffingsgrondslag bieraccijns. Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP, 7 december 2021. www.stap.nl/nl/nieuws/laatste-nieuws.html/3454/8749/tweede-kamer-stemt-in-met-wijziging-heffingsgrondslag-bieraccijns, geraadpleegd op 24 februari 2022.

  11. Minimum Unit Pricing voor alcohol. Onderzoek naar de haalbaarheid van invoering in Nederland. Bilthoven: RIVM; 2021.

  12. Waterlander WE, Jiang Y, Nghiem N, et al. The effect of food price changes on consumer purchases: a randomised experiment. Lancet Public Health. 2019;4:e394-e405. doi:10.1016/S2468-2667(19)30105-7. Medline

  13. Blakely T, Cleghorn C, Mizdrak A, et al. The effect of food taxes and subsidies on population health and health costs: a modelling study. Lancet Public Health. 2020;5:e404-13. doi:10.1016/S2468-2667(20)30116-X. Medline

  14. Cobiac LJ, Tam K, Veerman L, Blakely T. Taxes and Subsidies for Improving Diet and Population Health in Australia: A Cost-Effectiveness Modelling Study. PLoS Med. 2017;14:e1002232. doi:10.1371/journal.pmed.1002232. Medline

  15. Vallgårda S, Holm L, Jensen JD. The Danish tax on saturated fat: why it did not survive. Eur J Clin Nutr. 2015;69:223-6. doi:10.1038/ejcn.2014.224. Medline

  16. Ministerie van Financiën. Bouwstenen voor een beter belastingstelsel. Den Haag: Ministerie van Financiën; 2020.

  17. Pomeranz JL, Wilde P, Huang Y, Micha R, Mozaffarian D. Legal and Administrative Feasibility of a Federal Junk Food and Sugar-Sweetened Beverage Tax to Improve Diet. Am J Public Health. 2018;108:203-9. doi:10.2105/AJPH.2017.304159. Medline

  18. Taillie LS, Rivera JA, Popkin BM, Batis C. Do high vs. low purchasers respond differently to a nonessential energy-dense food tax? Two-year evaluation of Mexico’s 8% nonessential food tax. Prev Med. 2017;105S:S37-42. doi:10.1016/j.ypmed.2017.07.009. Medline

  19. Valk G. De achterban is de coalitie goed gezind, maar de andere burgers juist niet. NRC Handelsblad, 22 december 2021.

  20. Waterlander WE, de Boer MR, Schuit AJ, Seidell JC, Steenhuis IH. Price discounts significantly enhance fruit and vegetable purchases when combined with nutrition education: a randomized controlled supermarket trial. Am J Clin Nutr. 2013;97:886-95. doi:10.3945/ajcn.112.041632. Medline

  21. Europese Raad. Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE amending Directive 2006/112/EC as regards rates of value added tax-General approach. Brussel: Europese Raad; 2021.

  22. Swinburn BA, Kraak VI, Allender S, et al. The Global Syndemic of Obesity, Undernutrition, and Climate Change: The Lancet Commission report. Lancet. 2019;393:791-846. doi:10.1016/S0140-6736(18)32822-8. Medline

  23. Van der Noll R, Baarsma B, Rosenboom N. Van teelt tot schap. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek; 2010.

  24. Hagenaars LL, Jevdjevic M, Jeurissen PPT, Klazinga NS. Six lessons from introducing sweetened beverage taxes in Berkeley, Cook County, and Philadelphia: A case study comparison in agenda setting and decision making. Health Policy. 2020;124:932-42. doi:10.1016/j.healthpol.2020.06.002. Medline

  25. Lindblom C. The Science of “Muddling Through”. Public Adm Rev. 1959;19:79-88. doi:10.2307/973677.

  26. Cawley J, Thow AM, Wen K, Frisvold D. The economics of taxes on sugar-sweetened beverages: a review of the effects on prices, sales, cross-border shopping, and consumption. Annu Rev Nutr. 2019;39:317-38. Medline

  27. Heinonen, M. The Finnish excise tax on sugar-sweetened beverages and its effect on their prices and demand [master thesis]. Jyväskylä: University of Jyväskylä; 2018.

  28. Capacci S, Allais O, Bonnet C, Mazzocchi M. The impact of the French soda tax on prices and purchases. An ex post evaluation. PloS One. 2019;14:e0223196. Medline

  29. Øvrebø B, Halkjelsvik TB, Meisfjord JR, Bere E, Hart RK. The effects of an abrupt increase in taxes on candy and soda in Norway: an observational study of retail sales. Int J Behav Nutr Phys Act. 2020;17:115. Medline

Auteursinformatie

Amsterdam UMC, afd. Public and Occupational Health, Amsterdam: dr. L.L. Hagenaars, bestuurskundig gezondheidswetenschapper; dr. W.E. Waterlander, gezondheidswetenschapper.

Contact L.L. Hagenaars (l.l.hagenaars@amsterdamumc.nl)

Belangenverstrengeling

Belangenconflict en financiële ondersteuning: geen gemeld.

Auteur Belangenverstrengeling
Luc L. Hagenaars ICMJE-formulier
Wilma E. Waterlander ICMJE-formulier
Informatiekader
Dit artikel is gepubliceerd in het dossier
Public Health
Heb je nog vragen na het lezen van dit artikel?
Check onze AI-tool en verbaas je over de antwoorden.
ASK NTVG

Ook interessant

Reacties

Belastingen hebben maar een doel: inkomsten genereren voor de ontvanger.

De grondlegger van de moderne eonomie is niet Adam Smith. Zijn theorie wordt net als de rationele keuze theorie van in dezelfde tijd levende Bernoulli radicaal onder uitgehaald door de grondlegger van de moderne economie, de Nobelprijswinnaar in de economie professor psycholoog. Hij laat zien, op basis van uitgebreid onderzoek, dat wat mensen zeggen te doen (Homo economicus) verschilt van wat mensen in werkelijkheid doen. Dit gedrag is zeer goed te beïnvloeden. Hier wordt handig gebruik van gemaakt in de economie.

De voorgestelde maatregelen komen de volksgezondheid, de overheidsfinanciën en de klimaatopgave ten goede. De volgorde van de melding van deze 3 dimensies is belangrijk. De volksgezondheid is niet het eerste belang zoals al in de titel gesteld. In het tabel is ook duidelijk te lezen dat tariefstijgingen niet leiden tot significante veranderingen in verkoop. De tabaksverkopen bevestigen dit.

De theorie van Kahneman en b.v Dan Ariely zullen als antidotum moeten worden gebruikt. 
Dit innitiatief hoort niet in de poli-tiek te liggen maar bij de medici en misschien nog beter bij de moderne gedragskundigen

J.J. Gadellaa, apotheekhoudend huisarts, Nagele
Literatuur

Daniël Kahneman. Thinking, fast and slow.